PUBLIKACJE

2023-10-26

[Analiza] Pozycja ustrojowa organów stanowiących w jednostkach samorządu terytorialnego – diagnoza i propozycje zmian

Przywrócenie i zorganizowanie samorządu terytorialnego w Polsce dość powszechnie uważa się za jedną z najlepszych reform ustrojowych po 1989 roku. Począwszy od pierwszej ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r.[1]rozpoczął się proces, dzięki któremu za zajmowanie się znacznym obszarem spraw publicznych zaczęły odpowiadać wspólnoty samorządowe – mieszkańcy gmin, powiatów i województw, reprezentowane przez przedstawicieli wybranych w bezpośrednich wyborach (radnych, a w przypadku gmin – od wyborów w 2002 roku – również wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Niemniej jednak, pomimo ogólnie pozytywnej oceny funkcjonowania, wciąż dostrzegalnych jest wiele bolączek, które utrudniają rozwój polskiej samorządności zgodnie z duchem zasady subsydiarności (pomocniczości), niewątpliwie wzmacniającej prawa i wolności obywateli. Zwrócić tu należy przede wszystkim na trzy obszary problemowe:

1. Zmiany w ustawodawstwie krajowym – przykładowo, ustawa o samorządzie gminnym od czasu jej uchwalenia w 1990 roku do 2013 roku była nowelizowana ponad 60 razy[2]! Problem częstych nowelizacji odnosi się niestety nie tylko do ustaw regulujących ustrój samorządów (gminnego, powiatowego i wojewódzkiego), ale, co szczególnie istotne, do regulacji dotyczących finansowania samorządów oraz szerokiego zakresu zadań publicznych, za które samorządy są odpowiedzialne (np. oświaty, gospodarki nieruchomościami, zagospodarowania przestrzennego).
2. Brak samodzielności finansowej– dominującą część dochodów budżetowych większości jednostek samorządu terytorialnego (dalej również: „jst”) stanowią dochody pozyskiwane od państwa (w formie subwencji i dotacji celowych) oraz środki unijne. Prowadzi to do uzależnienia polityki prowadzonej przez jst od bieżących konfiguracji w polityce na poziomie wojewódzkim i centralnym oraz od istniejących trendów w zakresie finansowania projektów ze środków unijnych. Dlatego rozwój dobrze rozumianej samorządności wymaga koncentrowania się samorządów na zwiększaniu udziału dochodów własnych w budżecie (uzyskiwanych z podatków i opłat lokalnych, udziału we wpływach z podatku PIT i CIT, sprzedaży i dzierżawy nieruchomości etc.) oraz przygotowania w tym zakresie odpowiednich regulacji ustawowych – szerzej problem ten zostanie omówiony w odrębnych analizach.
3. Zaburzenie równowagi pomiędzy organami wykonawczymi a organami stanowiącymi i kontrolnymi –  proces ten szczególnie obserwowany jest na szczeblu gmin, gdzie nastąpiło znaczące umocnienie pozycji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (dalej: wójtów) względem rad gmin (miejskich). Niewątpliwie wpływ na taki stan rzeczy miało wprowadzenie od 2002 roku bezpośrednich wyborów organu wykonawczego gminy[3]. Pomimo istnienia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „usg”)[4], wprowadzającego domniemanie kompetencji rady w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, rola wójta w procesie decyzyjnym uległa w ostatnich kilkunastu latach znaczącemu zwiększeniu, na co wpływ mają takie czynniki jak: zmiany legislacyjne w ustawach szczególnych, kształtująca się linia orzecznicza sądów administracyjnych preferująca prymat kompetencji wójta, szerokie zaplecze administracyjne w urzędach miejskich i jednostkach organizacyjnych pozostające pod kierownictwem wójta (problem tzw. „lokalnych księstw”) oraz ograniczony zakres skuteczności funkcji kontrolnej rady gminy[5].

W przedmiotowej analizie przedstawione zostaną propozycje zmian odnoszące się do trzeciego obszaru problemowego, które mogą wzmocnić pozycję ustrojową organów stanowiących, celem przywrócenia równowagi względem obecnej pozycji organów wykonawczych. Przedstawione propozycje dotyczyć będą przede wszystkim gmin do 20 tysięcy mieszkańców, gdzie wskazane wyżej czynniki uwidaczniają się szczególnie wyraźnie, z uwagi na spadające zainteresowanie kandydowaniem do rad gmin oraz często wynikający z tego faktu niski poziom kompetencji wybieranych radnych.  

1. Zmniejszenie liczby radnych

Zgodnie z art. 17 ust. 1 usg, liczba radnych uzależniona jest od liczby mieszkańców danej gminy. Rozwiązanie to jest stosowane od początku istnienia ustawy (tj. od 1990 r.), przy czym na przestrzeni lat zmieniała się liczba radnych i poszczególne progi dotyczące liczby mieszkańców. Obecne brzmienie przepisu (obowiązujące od 1 stycznia 2016 r.) jest następujące:

Art.  17.  

1.  W skład rady wchodzą radni w liczbie:

1) piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców;

2) dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców;

3) dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców;

4) dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych.

Od wielu lat powraca co pewien czas debata na temat liczby radnych. Zwolennicy radykalnego jej zmniejszenia powołują się chociażby na przykłady światowych metropolii, takich jak Nowy Jork, Berlin czy Paryż, gdzie liczba radnych jest znacząco mniejsza niż np. w Warszawie[6]. Abstrahując jednak od liczby radnych w innych państwach, należy spojrzeć na argumenty odnoszące się do kilku poprzednich wyborów samorządowych w Polsce, które przemawiałyby za modyfikacją art. 17 ust. 1 usg. 

Po pierwsze, z każdymi wyborami znacząco spada liczba kandydatów do rad gmin, co obrazuje poniższa tabela. Proces ten szczególnie obserwowany jest w gminach do 20 tysięcy mieszkańców, gdzie radni wybierani są według zasad ordynacji większościowej (system większości względnej, ang. first past the post) w okręgach jednomandatowych. Wzmaga się tam zjawisko tzw. wyborów niekonkurencyjnych[7], polegające na tym, że do wyborów w okręgu jednomandatowym zgłasza się tylko jeden kandydat, w efekcie czego na podstawie art. 380 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy[8] (dalej: Kodeks wyborczy) głosowania nie przeprowadza się, a kandydat uzyskuje mandat radnego bez głosowania[9]. Jak wynika z tabeli, w porównaniu do wyborów samorządowych w 2010 r., w ostatnich wyborach w 2018 r. nastąpił trzykrotny wzrost w ten sposób obsadzonych mandatów. Na spadek zainteresowania korzystaniem z biernego prawa wyborczego niewątpliwie wpływ ma również spadek liczby mieszkańców w mniejszych gminach (niż demograficzny i migracje do dużych aglomeracji)[10].

Tabela nr 1

Źródło: Obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju (z dnia: 23 listopada 2010, 23 listopada 2014, 25 października 2018).

Po drugie, spadająca liczba kandydatów i liczba mieszkańców każe poddać w wątpliwość wysokość pierwszego progu liczby radnych z art. 17 ust. 1 pkt usg. Należy podkreślić, że gminy do 20 tysięcy mieszkańców stanowią aż 86,14% wszystkich gmin w Polsce (2134 z 2478, według stanu na 31.12.2018 r.), przy czym gmin do 10 tys. mieszkańców jest aż 1592 (64,25%), a gmin do 5 tys. mieszkańców – 640 (25,83 %)[11]. Przy obecnej regulacji, 15 radnych wybieranych jest zarówno w gminie z 3 tysiącami mieszkańców, jak i w takiej, gdzie tych mieszkańców jest np. 19 tysięcy. 

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnym wydaje się ustanowienie dodatkowych progów liczby mieszkańców (5 i 10 tysięcy) oraz zmniejszenie liczby radnych w radach gmin, zgodnie z następującą propozycją:

1.  W skład rady wchodzą radni w liczbie:

1) dziewięciu w gminach do 5 000 mieszkańców;

2) jedenastu w gminach do 10 000 mieszkańców;

3) trzynastu w gminach do 20 000 mieszkańców;

4) dziewiętnastu w gminach do 50 000 mieszkańców;

5) dwudziestu jeden w gminach do 100 000 mieszkańców;

6) dwudziestu trzech w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po dwóch na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż trzydziestu siedmiu radnych.

Przedstawione rozwiązanie przyniesie następujące korzyści:

1. Zwiększenie rywalizacji wyborczej w gminach do 5 i 10 tysięcy mieszkańców – w połączeniu z okręgami wielomandatowymi jest to szansa na zredukowanie zjawiska wyborów niekonkurencyjnych (obsadzania mandatów bez głosowania) 
2. Poprawa jakości organów stanowiących (rad gmin) i ich profesjonalizacja 
3. Ograniczenie kosztów funkcjonowania rad gmin (związanych z dietami wypłacanymi radnymi oraz obsługą rady). 

• Przywrócenie większościowego systemu wyborczego w okręgach wielomandatowych 

Do wyborów do rad gmin w 2010 roku w gminach do 20 tysięcy mieszkańców stosowany był system większościowy w okręgach wielomandatowych (wielkość okręgów od 1 do 5 mandatów)[12]. Oznaczało to, że jeżeli np. okręg był trzymandatowy, mandaty uzyskiwało trzech kandydatów, którzy uzyskali najwięcej głosów (przy czym każdy wyborca mógł wskazać na karcie maksymalnie trzech kandydatów). W pozostałych gminach mandaty były rozdzielane w oparciu o system proporcjonalny. Po uchwaleniu Kodeksu wyborczego, w wyborach samorządowych w 2014 roku radnych gminnych wybieraliśmy według zasad ordynacji większościowej w okręgach jednomandatowych (ordynacja proporcjonalna pozostała jedynie w miastach na prawach powiatu). W wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych[13], w ostatnich wyborach w 2018 r. radnych w okręgach jednomandatowych wybieraliśmy tylko w gminach do 20 tys. mieszkańców, natomiast w pozostałych gminach przywrócono ordynację proporcjonalną.

Kilkuletnia obserwacja wyborów w okręgach jednomandatowych prowadzi do wniosków, że rozwiązanie to nie wpłynęło pozytywnie na wzmocnienie pozycji rad gmin. Przede wszystkim, w związku z koniecznością wytyczenia równych okręgów jednomandatowych w małych gminach (szczególnie tych do 10 tys. mieszkańców), dochodziło do kuriozalnych sytuacji, gdy np. jedną ulica znajdowała się w obszarze kilku okręgów. Wcześniej, przy okręgach wielomandatowych, nie było problemem, aby w granicach okręgu znajdowała się zwarta zabudowa (np. osiedle mieszkaniowe). Tymczasem w okręgach jednomandatowych w kilkutysięcznych gminach, przy liczbie 15 radnych, liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania jest na tyle niska, iż popularne są dowcipy, że aby zostać radnym wystarczy namówić na głosowanie najbliższych sąsiadów i rodzinę. Jeszcze jednym argumentem przeciwko okręgom jednomandatowym jest pogłębianie zjawiska „radnego – załatwiacza spraw”, niezainteresowanego sprawami istotnymi dla całej gminy i zajmującego się tylko drobnymi sprawami zgłaszanymi przez wyborców z jego okręgu.

Zasadne wydaje się zatem rozważenie powrotu do ordynacji większościowej w okręgach wielomandatowych, która lepiej sprawdza się w zakresie określania granic okręgów wyborczych w gminach do 20 tysięcy mieszkańców, a docelowo rozciągnięcie jej na wszystkie gminy. Ordynacja ta nie stwarza ryzyka upartyjnienia mniejszych samorządów (każdy kandydat może startować z indywidualnego komitetu), zapobiegając jednocześnie typowemu dla okręgów jednomandatowych zjawisku marnowania głosów. Jednocześnie, nie uchybia ona możliwości tworzenia okręgów jednomandatowych w miejscach słabo zaludnionych (np. na obszarach wiejskich).  

• Stała pozycja w budżecie na ekspertyzy i opinie dla rad gmin. Wzmocnienie pozycji komisji rewizyjnej.

Wspomniana już ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, kojarzona głównie z przepisem o dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, wprowadziła również rozwiązania wzmacniające uprawnienia kontrolne dla pojedynczych radnych, takie jak chociażby określone w art. 24 ust. 2 usg prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Mając jednak na względzie dysproporcję wynikającą z faktu, że radni jako członkowie organu stanowiącego łączą wykonywanie swojej funkcji z inną pracą zawodową, a organ wykonawczy wykonuje swoją funkcję zawodowo i jest wspomagany przez wykwalifikowaną administrację samorządową, niezbędne wydaje się dalsze rozwijanie rozwiązań, które ułatwią radnym dostęp do wiedzy eksperckiej z niezależnych źródeł[14]. Tylko wówczas wykonywanie funkcji kontrolnej przez organ stanowiący nie będzie miało charakteru pozorowanego, jak to częstokroć bywa obecnie (np. w przypadku prac komisji rewizyjnej).

Jednym z proponowanych rozwiązań w przedstawionym zakresie może być ustawowo zagwarantowane coroczne ujęcie w budżetach gmin środków na ekspertyzy i opinie ekspertów z dziedzin wymagających specjalistycznej wiedzy (z części środków zaoszczędzonych w związku z postulowanym zmniejszeniem liczby radnych). Wydatki te, podobnie jak np. wydatki w ramach budżetu obywatelskiego (vide: art. 5a ust 5 usg) powinny być oznaczone jako odpowiedni odsetek całości wydatków gminy w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Ponadto, celowe wydaje się wzmacnianie pozycji komisji rewizyjnej rady gminy, poprzez wprowadzenie mechanizmów umożlwiających weryfikację realizacji przez wójta oraz podległe mu jednostki wniosków i zaleceń pokontrolnych komisji (np. poprzez nałożenie na wójta obowiązku przedstawienia stanu realizacji wniosków i zaleceń komisji w corocznym raporcie o stanie gminy – nowelizacja art. 28aa ust. 2 usg).

[1] Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95. Od 1 stycznia ustawa nosi tytuł: Ustawa o samorządzie gminnym.

[2] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wprowadzenie, LexisNesis 2013.

[3] Warto zauważyć, że bezpośrednie wybory organów wykonawczych nie są często stosowanym rozwiązaniem – według danych z 2015 roku, rozwiązanie to było stosowane tylko w 8 z 28 państw Unii Europejskiej. http://samorzad.infor.pl/sektor/organizacja/ustroj_i_jednostki/705298,W-Europie-bezposrednie-wybory-organu-wykonawczego-to-rzadkosc.html

[4] t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.

[5] M. Mączyński, Reforma ustroju samorządu terytorialnego: uwarunkowania, możliwości i konsekwencje zwiększania samodzielności JST, Kraków 2014, s. 29. https://www.nist.gov.pl.

[6] Np. w poprzedniej kadencji Sejmu temat ten poruszył w interpelacji poseł T. Jaskóła z klubu Kukiz’15: http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/liczba-radnych-w-samorzadach-stanowczo-za-duza-posel-chce-ja-ograniczyc,88400.html

[7]http://biuroprasowe-uni-lodz.prowly.com/35649-samorzadowcy-z-koniecznosci-czyli-wybory-niekonkurencyjne.

[8] T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319.

[9] Warto wskazać, że problem wyborów niekonkurencyjnych występuje również coraz częściej w wyborach organów wykonawczych (głównie wójtów i burmistrzów) – w tym wypadku jednak zgodnie z art. 482 par. 3 następuje głosowanie w formie plebiscytu, w którym jedyny kandydat na wójta musi uzyskać więcej niż połowę ważnie oddanych głosów (głosów „za’ jego wyborem).

[10] Zob. Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2019 r., GUS 2019.

[11] https://www.polskawliczbach.pl/Gminy (dane GUS wg stanu na 31.12.2018 r.)

[12] Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (akt utracił moc w zw. z uchwaleniem ustawy – Kodeks wyborczy).

[13] Dz. U. z 2018 r., poz. 130.

[14]Rola radnego w samorządzie gminnym, Warszawa 2015: http://www.szkola-liderow.pl/wp-content/uploads/2016/03/Rola-radnego-w-samorza%CC%A8dzie-gminnym.-Raport-KSKL.pdf